關(guān)于《銅陵市既有多層住宅增設(shè)電梯條例（草案）》起草說明

銅陵市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：

受市人民政府委托，我向會(huì)議報(bào)告《銅陵市既有多層住宅增設(shè)條例（草案）》（以下簡稱《條例》）起草情況，請予審議。

一、立法的必要性

隨著老齡化日益嚴(yán)重，老年人、殘疾人上下樓難的問題日益突出，嚴(yán)重影響其身體健康，老舊小區(qū)增設(shè)電梯是應(yīng)對老齡化問題的有效舉措，但是這一舉措在現(xiàn)實(shí)中推進(jìn)起來難度依然不小。為切實(shí)解決“懸空老人”上下樓難的問題，鞏固我市增設(shè)電梯的工作成效，建立常態(tài)長效工作管理機(jī)制，打造既有多層住宅增設(shè)電梯的“銅陵樣板”，亟須通過立法方式予以規(guī)范化和制度化。

一是解決我市老年人和殘疾人上下樓困難的現(xiàn)實(shí)需要。根據(jù)銅陵市第七次人口普查結(jié)果，全市常住人口為131.1726萬人，65歲以上人口為 22.9027萬人，占17.46%，人口老齡化程度不斷加深，“懸空老人”上下樓困難的問題日益突出，同時(shí)我市城區(qū)的多層住宅未安裝電梯的情況比較普遍，人民群眾對增設(shè)電梯的需求較大。根據(jù)外出學(xué)習(xí)調(diào)研，黃石、武漢等地市通過地方立法有力推動(dòng)了本地區(qū)既有多層住宅增設(shè)電梯工作，增設(shè)電梯的數(shù)量顯著增多。因此，制定符合我市既有多層住宅增設(shè)電梯的地方性法規(guī)具有重要的現(xiàn)實(shí)需要。

二是貫徹落實(shí)國家、省部署推進(jìn)既有多層住宅加裝電梯的工作需要。2018年，國務(wù)院《政府工作報(bào)告》首次明確提出老舊小區(qū)加裝電梯工作，并在此之后連續(xù)多年加以強(qiáng)調(diào)。今年《政府工作報(bào)告》中再次明確“推動(dòng)解決老舊小區(qū)加裝電梯等難題”。2023年9月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國無障礙環(huán)境建設(shè)法》明確規(guī)定“國家支持城鎮(zhèn)老舊小區(qū)既有多層住宅加裝電梯或者其他無障礙設(shè)施，為殘疾人、老年人提供便利”， 同時(shí)，安徽省出臺的《既有多層住宅加裝電梯技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，為規(guī)范加裝電梯提供技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)保障。在市委、市政府高度重視下，我市由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門牽頭，聯(lián)合相關(guān)部門制定和修訂了政策性文件，以期推動(dòng)增設(shè)電梯工作，但現(xiàn)有政策性文件法律效力層次較低，落實(shí)起來存在一些困難，因此，有必要制定本條例落實(shí)國家、省部署要求，推動(dòng)相關(guān)工作。

三是探索打造“銅陵模式”的實(shí)際需要。自2018年以來，我市先后兩次出臺和修訂既有多層住宅增設(shè)電梯工作指導(dǎo)意見，推動(dòng)增設(shè)電梯工作，解決老年人上下樓難的問題。然而，這一惠民之舉在現(xiàn)實(shí)中推進(jìn)起來難度很大，我市目前已建成和在建的增設(shè)電梯項(xiàng)目僅70臺，電梯結(jié)構(gòu)型式以錯(cuò)層入戶為主，難以滿足全市無電梯老舊住宅居民的需求。問題原因主要是：一方面現(xiàn)實(shí)中既有多層住宅增設(shè)電梯工作主要靠政策推動(dòng)，這些政策零散地分布在國家、省、市規(guī)范性文件中，現(xiàn)有法律規(guī)定較為原則，操作性不強(qiáng)，缺少有強(qiáng)制力作保障的頂層設(shè)計(jì)制度。另一方面由于政策性文件效力層次低，難免出現(xiàn)如部門或單位之間配合執(zhí)行的情況不夠理想，群眾對申請?jiān)鲈O(shè)電梯的條件認(rèn)識存在偏差，申請?jiān)鲈O(shè)電梯的程序繁瑣復(fù)雜。因此，為解決我市增設(shè)電梯中存在的實(shí)際問題，有必要將既有多層住宅增設(shè)電梯工作引入法治化軌道，整合相關(guān)法律法規(guī)、政策性文件的可操作性規(guī)定，參考外地成功經(jīng)驗(yàn)，制定具有我市特色的地方性法規(guī)予以引導(dǎo)、規(guī)范和保障。

二、起草過程

根據(jù)市人大2024年立法計(jì)劃，市住建局在深入開展立法調(diào)研、梳理提煉我市已有規(guī)范性制度的基礎(chǔ)上，借鑒省內(nèi)及黃石、上海等諸多城市立法先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我市既有多層住宅增設(shè)電梯實(shí)際，經(jīng)多輪論證、廣泛征求意見、局黨組會(huì)議審議，形成《銅陵市既有多層住宅增設(shè)電梯條例（法規(guī)草案送審稿）》報(bào)送市政府。市司法局收到市政府轉(zhuǎn)辦后，通過征求意見、召開立法論證會(huì)等形式，會(huì)同市住建局反復(fù)修改完善，形成了提交市政府常務(wù)會(huì)議審議的文本。7月24日，經(jīng)市政府第44次常務(wù)會(huì)議審議通過，形成了提請本次會(huì)議審議的《銅陵市既有多層住宅增設(shè)條例（草案）》。

三、起草依據(jù)和主要內(nèi)容

《條例》主要依據(jù)《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國無障礙環(huán)境建設(shè)法》《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》《銅陵市住宅電梯安全管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)；參考了國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2020〕23號）、安徽省住建廳等四部門聯(lián)合印發(fā)《城市既有住宅增設(shè)電梯工作的指導(dǎo)意見》（建房〔2019〕56號）文件、銅陵市住建局等四部門聯(lián)合印發(fā)《銅陵市城市既有多層住宅增設(shè)電梯工作指導(dǎo)意見（修訂）》（建函〔2021〕105號）等文件規(guī)定；同時(shí)借鑒了黃石、杭州等外地市立法先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

《條例》共二十一條，主要從意見表決、建設(shè)監(jiān)管、維護(hù)保養(yǎng)、資金籌集等方面規(guī)范了我市既有多層住宅增設(shè)電梯工作。總體上依據(jù)和參考了法律法規(guī)以及國家、省相關(guān)文件精神和要求，結(jié)合我市實(shí)際進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充，同時(shí)也借鑒了其他地市好的經(jīng)驗(yàn)做法，重點(diǎn)內(nèi)容如下：

（一）在第六條中規(guī)定既有多層住宅增設(shè)電梯應(yīng)當(dāng)依據(jù)《民法典》的相關(guān)規(guī)定，規(guī)定參與意見表決同意的人數(shù)占比和居住房屋面積占比同時(shí)滿足的要求，同時(shí)規(guī)定申請同意增設(shè)電梯的業(yè)主之間應(yīng)當(dāng)就電梯品牌和型號、建設(shè)費(fèi)用籌集分?jǐn)偡桨福娞菔褂脝挝弧㈦娞菔褂煤途S保費(fèi)用等事項(xiàng)達(dá)成一致意見，簽訂增設(shè)電梯書面協(xié)議。此規(guī)定主要目的是有效化解增設(shè)電梯部分居民意見不統(tǒng)一導(dǎo)致增設(shè)電梯推進(jìn)難的困境。

（二）在第八條、第十二條、第十五條以及第十六條中分別規(guī)定了在增設(shè)電梯前，要對擬增設(shè)電梯進(jìn)行現(xiàn)場踏勘，現(xiàn)場踏勘通過后，對房屋進(jìn)行安全檢測鑒定，從源頭保障了增設(shè)電梯項(xiàng)目的安全，同時(shí)通過初審和聯(lián)合審查嚴(yán)把審核關(guān)。在建設(shè)過程中，通過明確部門的監(jiān)管職責(zé)范圍，實(shí)施增設(shè)電梯各環(huán)節(jié)全過程的監(jiān)督管理，可以有力保障增設(shè)電梯工程質(zhì)量，解決增設(shè)電梯建設(shè)監(jiān)管難的問題。

（三）在第十七條中明確規(guī)定了增設(shè)的電梯必須委托物業(yè)服務(wù)企業(yè)或者其他單位管理電梯，電梯的使用、維護(hù)和保養(yǎng)應(yīng)當(dāng)符合《銅陵市住宅電梯安全管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，主要目的是有效解決增設(shè)電梯后期維護(hù)保養(yǎng)問題，實(shí)現(xiàn)了建管并重，長效運(yùn)行機(jī)制。

（四）在第十八條中對增設(shè)電梯的資金籌集方式和住房專項(xiàng)維修資金用于電梯后續(xù)維護(hù)保養(yǎng)工作作了具體規(guī)定，可以有效破解增設(shè)電梯以及后期維保資金籌集難的問題。

四、需要說明的問題

（一）探索實(shí)行社區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、辦事處）項(xiàng)目公示和爭議調(diào)解制度。借鑒杭州等外地市經(jīng)驗(yàn)，吸收省、市關(guān)于增設(shè)電梯政策文件精神，《條例》貫徹黨建引領(lǐng)和民主協(xié)商的原則，通過社區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、辦事處）公示增設(shè)電梯項(xiàng)目申請，明確公示期，充分保證在公示期間內(nèi)，相關(guān)利害關(guān)系人有權(quán)提出異議申請，并對相關(guān)問題可以進(jìn)行協(xié)商調(diào)解。

（二）探索實(shí)行簡政便民的多部門聯(lián)合審查制度。《條例》踐行“放管服”改革要求，減少多頭審批許可程序，推行由市（縣、區(qū)）住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門牽頭，會(huì)同自然資源和規(guī)劃、市場監(jiān)管等部門進(jìn)行聯(lián)合審查制度，統(tǒng)一對增設(shè)電梯工程項(xiàng)目、消防安全、采光、通風(fēng)、特種設(shè)備管理、資金保障等方面進(jìn)行聯(lián)合審查，實(shí)現(xiàn)了簡化便民服務(wù)。

（三）通過事前、事中和事后監(jiān)管確保工程質(zhì)量安全。在事前監(jiān)管方面，對擬增設(shè)電梯建設(shè)涉及的房屋，縣區(qū)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門聯(lián)合相關(guān)部門單位進(jìn)行現(xiàn)場踏勘，在現(xiàn)場踏勘通過后，要經(jīng)專業(yè)評估鑒定機(jī)構(gòu)對房屋現(xiàn)有結(jié)構(gòu)等安全情況進(jìn)行評估鑒定，評估鑒定報(bào)告作為申請?jiān)鲈O(shè)電梯的必備材料。在事中監(jiān)管中，對土建施工、監(jiān)理、安裝、竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，明確住建部門和市場監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)范圍，互相銜接配合進(jìn)行監(jiān)督管理。在事后監(jiān)管方面，要求增設(shè)的電梯必須委托物業(yè)服務(wù)企業(yè)或者其他單位管理電梯，增設(shè)電梯的使用、維護(hù)和保養(yǎng)應(yīng)當(dāng)符合《銅陵市住宅電梯安全管理?xiàng)l例》的相關(guān)具體規(guī)定。

以上說明連同《條例》，請一并予以審議。