關于《銅陵市餐廚垃圾管理條例（草案）》起草說明

銅陵市人大常委會：

受市人民政府委托，我向會議報告《銅陵市餐廚垃圾管理條例（草案）》起草情況，請予審議。

一、立法必要性

餐廚垃圾管理問題與人民生活息息相關，一直受到社會各界的高度關注，餐廚垃圾若處置不當，不僅容易造成環境污染，也為“地溝油”非法回流到餐桌等食品安全問題提供了可乘之機。2016年4月銅陵市餐廚垃圾資源化利用和無害化處理項目投入試運行以來，餐廚垃圾處置能力不斷提高，截至2023年11月30日累計回收餐廚垃圾19.74萬噸。2020年2月我市出臺了《銅陵市餐廚垃圾管理辦法》（以下簡稱《辦法》）并正式施行，實施以來市城管執法局依法強化監管，每年開展多次餐廚垃圾專項整治行動，日常安排值班人員對餐飲企業進行夜間巡查，對未經許可從事餐廚垃圾收集、運輸、處置的單位和個人予以取締，對不按要求排放餐廚垃圾的產生單位予以處罰，對夜間偷盜泔水的行為進行打擊，今年查獲違法收運廢棄食用油脂約4500公斤，立行整改餐飲單位50余家，指導2000多家餐廚垃圾產生單位與收運企業簽訂了餐廚垃圾收運處置協議，對餐廚垃圾資源循環利用發揮了重要作用。但隨著我市餐廚垃圾產生量逐年大幅增加，生態環境及食品安全問題仍然面臨較大挑戰，亟需將《辦法》上升為地方性法規，為餐廚垃圾管理提供法律上保障。

一是進一步規范餐廚垃圾收集、運輸、處置服務許可證制度，建立餐廚垃圾的產生、收運、處置聯單管理制度。《辦法》實施兩年期間，存在部分無資質的單位和個人在我市從事餐廚垃圾收集、運輸、處置活動，部分餐廚垃圾產生單位與外地收運處置單位簽訂收運處置協議，以上現象造成了在我市產生的餐廚垃圾數量、去向和處置結果等不明的情況，加大了監管難度，故需要在制度層面予以完善。

二是適時依法建立餐廚垃圾收運、處置收費制度。因政策原因，目前我市尚未對餐飲服務行業征收餐廚垃圾收運、處置費用，餐廚垃圾收運、處置由政府購買服務，每年地方財政支付餐廚垃圾收運、處置企業1200余萬元（餐廚垃圾補貼800余萬元，廚余垃圾補貼400余萬元）。預計隨著餐飲服務行業的進一步發展，相關費用將進一步增加，根據產生者付費原則，餐飲服務行業在享受發展紅利的同時，有義務承擔部分餐廚垃圾收運、處置費用。同時通過經濟手段調節，有利于餐廚垃圾源頭減量。

三是管理過程中，偷運泔水、夜間偷油問題突出、屢禁不止，我國現有法律法規對擅自收集運輸餐廚垃圾這一行為沒有處罰手段（尤其是對個人），為“地溝油”“泔水豬”回流餐桌埋下隱患，通過本次立法將此類行為列入禁止性行為，在法律責任上予以規定。

二、起草過程

根據市政府立法計劃安排，市城管執法局通過實地調研、召開座談會、至滁州學習交流、向社會公眾廣泛征求意見以及向縣（區）政府、市直14家部門書面征求意見等程序后，組織起草并向市政府報送了《銅陵市餐廚垃圾管理條例》法規草案送審稿。啟動立法審查程序后，市司法局通過多輪征求意見、召開立法調研會、論證會等形式，與市城管執法局多次修改完善，2023年12月11日，經市政府第35次常務會議通過，最終形成此次提交會議審議的文本。

三、起草依據和主要內容

《草案》起草主要依據《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》《安徽省生活垃圾分類管理條例》《安徽省城市市容和環境衛生管理條例》等法律、法規，參考了《城市生活垃圾管理辦法》等規章、文件，同時借鑒了滁州、淮安、柳州等地市的立法經驗。

《草案》共二十七條，不分章節，主要從適用范圍，工作原則，政府職責和部門職責，行業自律，處置收費，服務許可和服務協議，產生者、收運單位、處置單位義務，聯單制度，告知機制，應急機制和禁止行為，監督檢查和聯合執法，投訴處理，法律責任等方面，對我市餐廚垃圾的管理進行規范。總體上是依據國家法律、省級法規、部門規章的規定，在總結我市《辦法》成功經驗的基礎上，并結合我市實際進行細化和補充，重點內容如下：

（一）關于黨的領導。《草案》在明確餐廚垃圾管理的工作原則時，強調要“黨政推動、社會參與、屬地管理、綠色發展”（第四條）。

（二）關于工作職責。《草案》明確市和縣、區人民政府承擔餐廚垃圾管理的領導責任，鄉鎮人民政府、政府派出的辦事機構具體負責本轄區內餐廚垃圾日常管理工作。城市管理行政執法部門是餐廚垃圾管理工作的主管部門，對市場監督管理、生態環境等部門在餐廚垃圾管理中提出具體工作要求；原則上規定發展改革、自然資源和規劃、公安、衛生健康、商務等部門按照各自職責，協同實施。明確餐飲行業協會應當發揮行業自律作用，將餐廚垃圾管理納入行業自律規范（第五、六、七條）。

（三）關于處置收費。《草案》規定餐廚垃圾收運、處置可以根據本地經濟社會發展狀況，實行餐廚垃圾收運、處置收費制度，餐廚垃圾產生者應當按照有關規定繳納垃圾處理費（第九條）。

（四）關于服務許可和服務協議。《草案》明確從事餐廚垃圾收集、運輸、處置的，應當依法取得餐廚垃圾經營性收集、運輸、處置服務許可。《草案》規定市和縣、區人民政府城市管理行政執法部門可以通過招標等方式確定餐廚垃圾的收運、處置單位，簽訂餐廚垃圾收運、處置服務協議（第十、十一條）。

（五）關于聯單制度。《草案》明確在餐廚垃圾產生者、收運單位、處置單位實行聯單管理制度（第十五條）。

（六）關于應急機制和禁止行為。《草案》明確餐廚垃圾管理部門及餐廚垃圾分類收運和處理單位都應建立應急預案或應急制度（第十七條）。《草案》對餐廚垃圾的收運、處置單位停業、歇業進行了程序性規定（第十八條）。

（七）關于監督檢查、聯合執法和投訴處理。《草案》明確城市管理行政執法部門要建立健全餐廚垃圾產生、收運和處置的監督管理制度，同時要與相關部門建立聯合執法工作機制（第十九、二十條）。《草案》明確餐廚垃圾各相關管理部門在接到投訴、舉報后應當及時辦理并予以答復（第二十一條）。

（八）關于法律責任。《草案》將國家法律、省級法規相關法律責任條款進行吸納，依據《草案》進行處理（第二十二、二十三、二十四、二十五、二十六條）。

四、有關問題的說明

（一）關于處置收費問題。雖然我市尚未出臺餐廚垃圾收運、處置收費配套政策，但現行的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第五十八條第一款、第二款規定“縣級以上地方人民政府應當按照產生者付費原則，建立生活垃圾處理收費制度。縣級以上地方人民政府制定生活垃圾處理收費標準，應當根據本地實際，結合生活垃圾分類情況，體現分類計價、計量收費等差別化管理，并充分征求公眾意見。生活垃圾處理收費標準應當向社會公布。”、《中華人民共和國循環經濟促進法》第四十六條第四款規定“省、自治區、直轄市人民政府可以根據本行政區域經濟社會發展狀況，實行垃圾排放收費制度。收取的費用專項用于垃圾分類、收集、運輸、貯存、利用和處置，不得挪作他用。”都規定了垃圾處理可以實行收費制度，所以根據上述兩法規定，授予政府根據情況發展變化可以建立餐廚垃圾收運、處置收費制度，從而更有利于餐廚垃圾的管理。

（二）關于未經許可的罰則。在餐廚垃圾管理的實踐中，無資質的單位和個人在我市從事餐廚垃圾收集、運輸、處置活動，屢查不改、屢禁不止，由于上位法對此類違法行為的查處沒有明確的法律責任規定，導致了行政執法部門執法中的困惑。為適應餐廚垃圾管理上的需要，《草案》參考《城市生活垃圾管理辦法》和《淮安市餐廚垃圾管理條例》的規定，明確“違反本條例第十條規定，未取得餐廚垃圾經營性收集、運輸、處置服務許可，擅自從事餐廚垃圾的收集、運輸和處置活動的，由城市管理行政執法部門責令停止違法行為，限期改正，并對單位處以一萬元以上三萬元以下罰款，對個人處以一千元以上三千元以下罰款。”。

（三）關于臺賬及聯單制度的罰則。建立餐廚垃圾臺賬及聯單制度，既為了充分掌握全市餐廚垃圾數量、去向和處置結果，也為了更好實施餐廚垃圾的政府采購，完善對餐廚垃圾的監管，《草案》參考《國家發展改革委 住房城鄉建設部關于推進非居民廚余垃圾處理計量收費的指導意見》和《滁州市餐廚垃圾管理條例》《柳州市餐廚垃圾管理規定》的規定，明確“違反本條例第十二條第三項、第十三條第七項、第十四條第四項及第十六條規定，餐廚垃圾產生者、收運、處置單位未建立臺賬或未執行聯單制度的，由城市管理行政執法部門責令限期改正；逾期未改正的，處以一千元以上五千元以下罰款”。

以上說明連同草案，請一并予以審議。